Opini: Laporan Pengendalian Operasional Pembangunan RI 1996-1998, Temuan Strategis bagi Generasi Penerus

Pada periode taun 1996–1998 berbagai temuan lapangan menunjukkan bahwa pembangunan nasional Indonesia sesungguhnya memperlihatkan dua wajah sekaligus.

Pengendalian Operasional Pembangunan pada hakikatnya merupakan instrumen negara untuk memastikan bahwa kebijakan Presiden dalam bidang pembangunan nasional tidak berhenti pada rumusan normatif, melainkan benar-benar terlaksana secara tepat, tertib, dan efektif di lapangan. Dalam kerangka itu, pengendalian bukan semata pengawasan administratif, melainkan juga pembacaan strategis atas hubungan antara kebijakan, pelaksanaan, hasil, dan penyimpangan. Pada periode taun 1996–1998 berbagai temuan lapangan menunjukkan bahwa pembangunan nasional Indonesia sesungguhnya memperlihatkan dua wajah sekaligus.

Di satu pihak, terdapat program-program yang gagal mencapai tujuan karena kelemahan operasional, penyimpangan pelaksanaan, atau kekeliruan dalam menerjemahkan kebijakan pusat. Di pihak lain, terdapat keberhasilan-keberhasilan penting yang membuktikan bahwa jika suatu kebijakan dilaksanakan secara disiplin, ilmiah, terkoordinasi, dan dikawal sungguh-sungguh, maka hasilnya sangat nyata bagi kepentingan nasional.

Laporan ini dimaksudkan sebagai bahan refleksi strategis bagi generasi penerus bangsa Indonesia, agar dapat dibedakan secara tegas antara kebijakan nasional yang benar dengan pelaksanaan operasional yang menyimpang atau tidak memadai.

Pokok-Pokok Temuan Strategis

1.⁠ ⁠Tidak semua kegagalan pembangunan bersumber dari kebijakan Presiden. Temuan lapangan menunjukkan bahwa dalam berbagai kasus, arah kebijakan nasional pada dasarnya sudah benar, namun pada tingkat departemen, lembaga, proyek, dan pelaksana teknis terjadi penyimpangan tujuan, penurunan disiplin pelaksanaan, lemahnya koordinasi antarsektor,ketidaksesuaian antara perencanaan dengan kondisi objektif lapangan, serta kecenderungan sebagian pelaksana mengejar target formal tanpa memahami hakikat kebijakan nasional.

Dengan demikian, evaluasi pembangunan harus hati-hati. Kegagalan suatu program tidak otomatis berarti salahnya kebijakan Presiden. Sering justru yang keliru adalah penerjemahan operasionalnya.

2.⁠ ⁠Kelemahan terbesar terletak pada jarak antara perencanaan pusat dan realitas lapangan. Banyak proyek dirancang dalam semangat besar, tetapi tidak seluruh jajaran pelaksana memiliki kemampuan yang sama untuk memahami tujuan strategis, membaca kondisi ekologis, memperhitungkan dampak sosial, dan mengoordinasikan kegiatan lintas departemen. Akibatnya, beberapa proyek besar kehilangan ketepatan arah ketika memasuki tahap implementasi.

Temuan Atas Kegagalan dan Kelemahan Pelaksanaan

1.⁠ ⁠Proyek Sawah Sejuta Hektar

Pelajaran dari ketidaksesuaian antara ambisi pangan dan realitas ekologis. Program pembukaan sawah sejuta hektar di Kalimantan Tengah lahir dari semangat mulia: memperkuat ketahanan pangan nasional melalui perluasan areal produksi. Dalam semangat kebijakan negara, tujuan ini strategis dan dapat dipahami. Akan tetapi, temuan operasional menunjukkan kelemahan mendasar. Tanah gambut yang luas di wilayah proyek ternyata tidak mudah diubah menjadi sawah produktif.

Persoalannya bukan sekadar membuka lahan, tetapi menyangkut karakter tanah yang asam, tata air yang sangat rumit, ancaman penurunan muka tanah, serta tingginya risiko kebakaran ketika gambut mengering. Pembuatan kanal yang dimaksudkan untuk menunjang irigasi justru dalam praktik tertentu mempercepat pengeringan lahan gambut. Ini mengubah bentang alam yang semula basah menjadi lebih rawan kebakaran dan lebih sukar dikendalikan.

Selain itu, kesiapan tenaga kerja, infrastruktur pertanian, dan teknologi budidaya belum sepenuhnya sejalan dengan besarnya skala proyek. Pelajaran strategisnya ialah bahwa pembangunan pertanian tidak cukup hanya didorong oleh kehendak politik dan target luasan. Ia harus tunduk pada ilmu tanah, hidrologi, ekologi, serta kesiapan sosial-ekonomi masyarakat setempat.

2.⁠ ⁠Security Belt Perbatasan Kalimantan–Sarawak

Keamanan tanpa basis ekonomi ternyata tidak kuat. Pembangunan sabuk pengaman perbatasan di Kalimantan yang berbatasan dengan Sarawak Malaysia pada dasarnya mengandung maksud strategis yang sangat penting: menjaga kedaulatan negara dengan cara membangun kehidupan ekonomi dan sosial di kawasan perbatasan.

Gagasan ini benar, karena perbatasan yang kosong secara ekonomi akan mudah lemah secara politik dan keamanan. Namun dalam pelaksanaan, muncul beberapa kendala pokok yaitu keterisolasian wilayah, minimnya jalan, sarana angkut dan logistik, kurangnya pusat-pusat pertumbuhan ekonomi, serta koordinasi lintas sektor yang belum mantap. Pembangunan security belt tidak dapat hanya dipahami sebagai pembangunan fisik atau penempatan aparat.

Ia harus menjadi pembangunan masyarakat perbatasan secara utuh: permukiman, pertanian, perkebunan, perdagangan, pendidikan, kesehatan, dan kebanggaan kebangsaan. Tanpa itu, security belt hanya menjadi garis di peta, bukan kekuatan hidup di tapal batas. Pelajaran strategisnya ialah: Keamanan negara di perbatasan hanya kokoh apabila didukung oleh kesejahteraan rakyat yang menetap, bekerja, dan merasa memiliki masa depan di wilayah itu.

3.⁠ ⁠Pelaksanaan Hak Pengusahaan Hutan oleh Swasta

Eksploitasi berjalan, reboisasi tertinggal. Pemberian Hak Pengusahaan Hutan (HPH) pada mulanya dimaksudkan untuk memanfaatkan hutan secara ekonomis dalam kerangka pembangunan nasional. Negara memberi hak kelola, namun menuntut tanggung jawab keberlanjutan, termasuk penanaman kembali atau reboisasi. Dalam praktik, temuan menunjukkan adanya kelemahan serius. Pada sebagian pelaksana swasta, orientasi yang dominan adalah penebangan dan pengambilan keuntungan jangka pendek, sedangkan kewajiban pemulihan hutan tidak dijalankan sebanding dengan tingkat eksploitasi.

Kelemahan pengawasan menyebabkan jarak antara izin dan pelaksanaan semakin lebar. Akibatnya, negara tidak memperoleh hasil jangka panjang yang seharusnya: hutan rusak lebih cepat, reboisasi tertinggal, dan tata kelola kehutanan kehilangan keseimbangan antara produksi dan konservasi.

Pelajaran strategisnya ialah: dalam sektor sumber daya alam, negara tidak boleh kalah disiplin dari pelaksana swasta. Jika pengawasan longgar, maka izin pembangunan akan berubah menjadi instrumen pengurasan kekayaan nasional.

Keberhasilan yang Menonjol

Di tengah berbagai kelemahan pelaksanaan, terdapat pula keberhasilan penting yang justru menunjukkan kapasitas negara apabila bekerja secara tepat.

1.⁠ ⁠Keberhasilan pengendalian hama pertanian.

Salah satu keberhasilan yang layak dicatat ialah dalam pemberantasan hama pertanian, terutama melalui pendekatan yang lebih ilmiah dan terpadu. Ketika pengendalian hama dijalankan tidak semata dengan logika pembasmian kimiawi, tetapi dengan pendekatan ekosistem, penyuluhan, dan partisipasi petani, hasilnya jauh lebih baik. Keberhasilan ini penting karena menyangkut stabilitas produksi pangan nasional. Ia membuktikan bahwa negara mampu melindungi pertanian apabila ilmu pengetahuan diterapkan secara tepat dan tidak terjebak pada pola penanganan yang serba instan.

2.⁠ ⁠Keberhasilan pembangunan perkebunan CPO.

Perkembangan perkebunan kelapa sawit merupakan salah satu contoh nyata keberhasilan pembangunan komoditas strategis. Melalui kombinasi antara perusahaan negara, swasta, dan pola kemitraan rakyat, Indonesia berhasil membangun fondasi industri CPO yang kemudian menjadi salah satu kekuatan devisa nasional. Keberhasilan ini menunjukkan bahwa pembangunan perkebunan tidak cukup dilihat sebagai penanaman komoditas belaka, melainkan sebagai pembentukan rantai ekonomi nasional: pembukaan wilayah, kesempatan kerja, ekspor, industri hilir, dan penguatan posisi Indonesia di pasar dunia.

3.⁠ ⁠Proyek percontohan peternakan Tapos.

Tapos menunjukkan pentingnya proyek percontohan sebagai pusat pembelajaran nasional. Di sana pembangunan peternakan tidak dijalankan secara tradisional, tetapi dengan pendekatan modern: pembibitan, pakan, kesehatan hewan, dan pengelolaan yang lebih sistematis. Nilai terbesar proyek seperti Tapos bukan hanya pada output ternak, tetapi pada fungsinya sebagai demonstration effect: bahwa Indonesia bisa membangun peternakan maju apabila ditopang teknologi, kedisiplinan, dan kesinambungan kebijakan.

4.⁠ ⁠Perkebunan edamame di Jember.

Pengembangan edamame di Jember memperlihatkan bahwa pertanian Indonesia mampu masuk ke pasar ekspor bernilai tinggi apabila diarahkan dengan standar yang benar. Ini bukan sekadar soal menanam kedelai sayur, melainkan tentang kualitas, tata niaga, dan keterhubungan dengan pasar internasional. Keberhasilan ini mengajarkan bahwa pembangunan pertanian tidak harus selalu bertumpu pada komoditas konvensional. Indonesia dapat menang bila memilih komoditas yang tepat, wilayah yang sesuai, dan sistem pembinaan yang disiplin.

5.⁠ ⁠Penanganan kebakaran hutan.

Dalam menghadapi kebakaran hutan, negara menunjukkan bahwa bila koordinasi dilakukan dengan sungguh-sungguh, maka situasi darurat dapat dihadapi. Persoalan kebakaran memang tidak sederhana, karena menyangkut kondisi alam, pembukaan lahan, kelemahan pengawasan, dan keterbatasan sarana. Namun keberhasilan-keberhasilan penanganan menunjukkan satu hal penting: negara tidak boleh pasif. Ia harus hadir cepat, terpadu, dan tegas. Kebakaran hutan bukan sekadar persoalan lingkungan, tetapi persoalan ekonomi, kesehatan, hubungan luar negeri, dan martabat pemerintahan.

6.⁠ ⁠Pembangunan rumpon di laut

Pembangunan rumpon merupakan inovasi yang secara teknis sederhana namun memiliki manfaat nyata bagi produktivitas perikanan tangkap nasional. Rumpon berfungsi sebagai alat pengumpul ikan (fish aggregating device) yang menciptakan titik konsentrasi ikan pelagis seperti tuna, cakalang, dan tongkol di wilayah tangkap nelayan Indonesia. Dengan adanya rumpon, nelayan dapat menemukan gerombolan ikan dengan lebih mudah tanpa harus melakukan pelayaran yang jauh dan mahal.

Hal ini meningkatkan efisiensi usaha penangkapan, memperkuat hasil tangkapan nelayan tradisional, serta membantu optimalisasi pemanfaatan sumber daya laut nasional. Kebijakan seperti ini memperlihatkan bahwa pembangunan nasional tidak selalu harus diwujudkan melalui proyek raksasa. Dalam banyak kasus, inovasi yang sederhana, murah, dan tepat sasaran justru memberikan manfaat langsung bagi rakyat serta memperkuat kedaulatan ekonomi maritim Indonesia.

Rumpon membantu menjaga konsentrasi ikan agar tidak mudah bermigrasi jauh ke luar wilayah tangkap nelayan Indonesia, termasuk ke arah perairan Filipina atau Australia. Kebijakan seperti ini memperlihatkan bahwa pembangunan nasional tidak selalu harus berupa proyek raksasa. Sering kali, solusi yang cerdas, murah, dan tepat sasaran justru lebih cepat dirasakan manfaatnya oleh rakyat.

Fungsi Strategis Bulog dalam Arsitektur Ekonomi Nasional

Bulog memang bukan lembaga pencari keuntungan. Fungsi utamanya pada masa itu adalah sebagai instrumen stabilisasi negara di bidang pangan.

1.⁠ ⁠Bulog sebagai alat stabilitas harga

Bulog berfungsi menjaga agar harga beras dan bahan pokok strategis tidak berfluktuasi tajam. Ketika panen raya, Bulog menyerap gabah atau beras untuk mencegah jatuhnya harga di tingkat petani. Sebaliknya, ketika pasokan berkurang atau harga naik, Bulog mengeluarkan stok melalui operasi pasar agar harga tidak membebani masyarakat luas. Dengan demikian Bulog berada di tengah dua kepentingan sekaligus: melindungi produsen, terutama petani, dan melindungi konsumen. Logika kebijakan ini bukan mengejar keuntungan komersial, melainkan menjaga keseimbangan sosial-ekonomi nasional.

2.⁠ ⁠Bulog sebagai instrumen pengendali inflasi pangan

Dalam struktur ekonomi Indonesia, beras merupakan komoditas yang sangat menentukan psikologi ekonomi masyarakat. Lonjakan harga beras hampir selalu diikuti oleh peningkatan inflasi dan tekanan sosial-politik. Oleh karena itu Bulog pada masa itu menjadi salah satu instrumen terpenting dalam menjaga stabilitas harga pangan nasional.

Walaupun Bulog tidak memiliki kewenangan dalam pencetakan uang atau pengendalian jumlah uang beredar seperti Bank Indonesia, keberadaan Bulog secara tidak langsung membantu menjaga stabilitas moneter melalui stabilisasi harga pangan. Ketika harga pangan stabil, tekanan inflasi dapat ditekan, kebutuhan intervensi moneter menjadi lebih kecil, dan kestabilan ekonomi makro dapat lebih mudah dipertahankan.

Dengan demikian Bulog bukanlah lembaga moneter, tetapi merupakan penyangga stabilitas ekonomi nasional melalui stabilisasi pangan, yang dalam konteks negara berpenduduk besar seperti Indonesia memiliki arti strategis bagi ketertiban ekonomi dan sosial.

Efektifitas sistem Bulog di era Orde Baru disebabkan negara pada masa itu masih memandang pangan sebagai urusan kedaulatan, bukan sekadar komoditas pasar. Negara mau menanggung biaya stabilisasi demi ketertiban nasional. Dalam logika pasar murni, tindakan seperti ini mungkin dianggap tidak efisien. Tetapi dalam logika negara-bangsa yang besar dan berpenduduk banyak, stabilitas beras adalah fondasi bagi pemerintahan negara.

Krisis Berat 1997

Salah satu pelajaran besar dari 1997 adalah bahwa ketika tekanan eksternal datang, negara membutuhkan alat-alat stabilisasi yang kokoh. Ketika pelaksanaan pembangunan di sektor-sektor strategis mulai melemah, disiplin birokrasi menurun, pengawasan atas swasta longgar, dan sektor moneter terkena tekanan, maka krisis menjadi cepat membesar.

Dalam konteks tersebut keruntuhan 1997 tidak dapat dijelaskan secara sederhana sebagai kegagalan sistem ekonomi Orde Baru. Lebih tepat apabila dipahami sebagai akumulasi kelemahan pelaksanaan operasional di sejumlah sektor, yang kemudian diperparah oleh tekanan eksternal yang sangat kuat.

Penjelasan demikian mungkin lebih tepat dari saya sebagai Sesdalopbang atau Sekretaris Pengendalian Operasional Pembangunan RI yang dulu dibantu oleh 4 orang Inspektur Jenderal Pembangunan. Karena adanya kelemahan pada pelaksanaan operasional di sejumlah sektor, maka terdapat distorsi antara kebijakan dan implementasi, sehingga ketika badai eksternal datang titik-titik lemah itu kemudian meledak secara bersamaan.

Kesimpulan Strategis

Dari seluruh temuan di atas, dapat ditarik beberapa kesimpulan pokok:

Pertama, arah kebijakan nasional pada banyak bidang sesungguhnya sudah benar, tetapi sebagian pelaksanaannya menyimpang, melemah, atau tidak memadai.

Kedua, kegagalan proyek besar seperti sawah sejuta hektar mengajarkan bahwa ambisi pembangunan harus tunduk pada realitas ekologis dan ilmu pengetahuan.

Ketiga, pembangunan perbatasan hanya akan berhasil bila keamanan disertai basis ekonomi yang hidup.

Keempat, pengelolaan hutan oleh swasta harus dikawal negara secara keras; tanpa itu, reboisasi akan kalah oleh eksploitasi.

Kelima, keberhasilan-keberhasilan seperti pemberantasan hama, pembangunan CPO, Tapos, edamame Jember, pengendalian kebakaran hutan, dan pembangunan rumpon membuktikan bahwa negara Indonesia mampu berhasil bila kebijakan dijalankan dengan disiplin, ilmiah, dan berorientasi kepentingan nasional.

Keenam, Bulog harus dipahami sebagai instrumen stabilisasi negara, bukan badan pencetak laba. Ia bukan pengendali pencetakan uang, tetapi penyangga utama stabilitas harga pangan yang sangat berpengaruh terhadap inflasi dan ketertiban ekonomi nasional.

Penutup

Laporan ini pada akhirnya menegaskan satu hal penting, bahwa setiap Administrasi Pemerintahan RI memerlukan pembedaan yang jernih antara kegagalan kebijakan dan kegagalan pelaksanaan. Tanpa pembedaan itu, negara dapat salah mendiagnosis masalah. Kebijakan yang baik dapat ikut dipersalahkan karena pelaksanaannya buruk; sebaliknya, pelaksana yang lemah bisa bersembunyi di balik nama besar kebijakan nasional.

Karena itu, Pengendalian Operasional Pembangunan sebaiknya harus dipertahankan sebagai alat koreksi jajaran birokrasi negara. Ia bukan sekadar instrumen administratif, melainkan sarana strategis untuk menjaga agar cita-cita pembangunan nasional benar-benar sampai kepada rakyat

Oleh: AM Hendropriyono I Sekretaris Pengendalian Operasional Pembangunan RI 1996-1998